Rapport:
Konsekvensbedömningen för EU:s över 80 skogsregleringar saknas

Trots att EU saknar befogenheter att föra skogspolitik påverkas de finska skogarna av över 80 EU-regleringar. Enligt en ny utredning utgiven av vetenskapspanelen för skoglig bioekonomi lyser ofta konsekvensbedömningarna för skogsbruket och samhället överlag med sin frånvaro.

– Även om EU inte har någon egentlig skogspolitik finns det uppskattningsvis över 80 olika policyåtgärder som påverkar skogsanvändningen. I vår utredning konstaterade vi att totaleffekterna av dessa åtgärder på skogsbioekonomin aldrig har utvärderats systematiskt.

Så sammanfattar Antti Asikainen den utredning som vetenskapspanelen för skoglig bioekonomi låtit göra gällande EU-regleringens inverkan på skogbioekonomin. Asikainen är panelens ordförande samt forskningschef på Naturresursinstitutet Luke.

– Hur starkt EU-regleringen i framtiden i slutändan kommer att påverka den finländska skogsbioekonomin beror också på hur den tillämpas i Finland. För närvarande är de slutliga effekterna, till exempel när det gäller restaureringsförordningen, till stor del öppna eftersom det nationella genomförandet fortfarande pågår, sammanfattar projektets huvudforskare, doktorand Hanna Siiskonen vid Östra Finlands universitet.

Skogen ett verktyg inom klimatpolitiken

Enligt rapporten skedde en tydlig vändpunkt i EU:s skogspolitik då Ursula von der Leyens första kommission påbörjade sitt arbete 2019. Före 2019 dominerades EU:s skogspolitik av icke-bindande styrmedel som haft endast en marginell betydelse för skogspolitiken i Finland. Det som implementerades ingick dessutom ofta redan i den nationella lagstiftningen och politiken.

Historiskt sett utgjorde EU:s skogspolitik en del av jordbrukspolitiken. År 1998 publicerades unionens första skogsstrategi, där man främst poängterade skogarnas ekonomiska betydelse och skogssektorns konkurrenskraft. I den andra skogsstrategin som publicerades 2013 lyftes teman som resurseffektivitet, hållbarhet och globalt ansvar.

År 2019 publicerades EU:s gröna giv där skogen behandlades på ett helt nytt sätt, nämligen som ett verktyg inom arbetet med att uppnå klimat- och miljömål. Skogsstrategin från 2021 avspeglar dessa ambitioner. Den gröna given har även medfört nya regleringar som restaureringsförordningen, avskogningsförordningen, skogsövervakning och markdirektivet.

Rättsligt saknar EU befogenheter att föra en skogspolitik eftersom skog och skogspolitik inte behandlas i EU-fördragen, men unionen kommer åt skogen genom miljö-, klimat- och energipolitiken.

Inom EU gäller den så kallade subsidiaritetsprincipen som stipulerar att beslut skall fattas så nära medborgaren som möjligt, samt att unionen kan ingripa endast i frågor som inte får önskad effekt på nationell nivå. Inom miljö- och klimatfrågor, som sträcker sig över nationsgränser, ser sig EU därmed berättigad att agera, och denna politik går ut även över andra sektorer, inklusive skogssektorn.

Biodiversitetsstrategin och restaureringsförordningen

I rapporten behandlas de centrala strategier, förordningar och direktiv som tillkommit efter 2019. Hit hör bland annat biodiversitetsstrategin och restaureringsförordningen, avskogningsförordningen och LULUCF-förordningen.

Biodiversitetsstrategin 2030 är inte förpliktigande, men restaureringsförordningen som utgör en del av den är det. Det ekonomiska bortfall som biodiversitetsstrategin skulle medföra har utretts i olika undersökningar. Man räknar med en minskning av värdeökningen på 200-800 euro per utökat skyddad hektar, och ett arbetskraftsbortfall på 1.600-5.000 på årsnivå beroende på scenario.

Annan forskning pekar på en miljard euros bortfall i rotprisinkomster. Med strikt skyddande uppskattas finansieringsbehovet gå på 6,8 miljarder euro fram till slutet av år 2030. Med minskad avverkning inom EU skulle avverkningarna dessutom kompenseras till 20-80 procent i andra delar av världen där även mångfaldsindikatorerna för skogen är svagare.

Kostnaderna för restaureringsförordningen, då behovet av restaurering uppgår till 2-6 miljoner hektar, ligger på 13-19 miljarder euro fram till 2050. Enligt EU-kommissionens egna uträkningar, som dock är begränsade och innehåller många osäkerhetsfaktorer, skulle kostnaderna omfatta 900 miljoner euro medan fördelarna skulle uppgå till 9,7 miljarder euro årligen.

Fördelarna är dock i huvudsak icke-marknadsrelaterade. Forskning har även visat att restaureringen i huvudsak drabbar privatskogar. Nedgången i bruttoinkomster årligen skulle ligga på 173 miljoner under de första tio åren.

Avskogningsförordningen och LULUCF-förordningen

Avskogningsförordningens inverkan på ekonomiskogsarealen uppskattas som liten, samt dess inverkan på att minska avskogning som minimal. Kostnaderna uppstår främst i uppbyggandet av informationssystem och utökad administration.

Förordningen väntas leda till minskad import till EU, vilket åter skulle bidra till en aning större virkesproduktion inom unionen, samt 0,5-2 procent högre priser på träprodukter. På global nivå, även enligt EU-kommissionens egna beräkningar, skulle avskogningen på årsnivå minska med knappa en procent.

Under LULUCF-förordningens första åtagandeperiod 2021-2025 uppgår kostnaderna till 0,8-5,5 miljarder euro beroende på prissättningen av kolsänkor och utsläppsminskningsenheter. Under den andra perioden 2026-2030 uppskattas kostnaderna uppgå till 0,2-4,1 miljarder euro.

Om avverkningsvolymen för marknadsvirke begränsades till 55 miljoner kubikmeter från och med 2026 skulle de kumulativa virkesintäkterna minska med 6,6 miljarder, lönesumman med 7,5 miljarder och den offentliga sektorns intäkter med 5,5 miljarder euro under perioden 2026-2035.

För att Finland skall uppnå LULUCF-förpliktelserna borde avverkningarna minska linjärt från och med 2025 till 62 miljoner kubikmeter 2030. Med minskade avverkningar och en stabil eller växande efterfrågan skulle dock avverkningarna öka utanför EU.

Motstridighet och brist på kalkyler bäddar för osäkerhet

Enligt utredningen står det klart att de olika EU-regleringarna skulle få en stor inverkan på skogssektorn. I rapporten poängterar man dock att totaleffekterna av EU:s styrmedel på skogsindustrin, skogsanvändningen och skogsbioekonomin aldrig har utretts systematiskt.

Den skärpta skogspolitiken som varit dominerade efter 2019 bygger dessutom på förordningar som är bindande och ger föga nationellt spelutrymme.

Enligt rapporten får dock den reglering som implementerats och planerats sedan 2019 troligtvis en stor inverkan inom EU, och speciellt i Finland. Ekonomiskogsarealen och avverkningarna kan minska, vilket skulle minska skogsindustrins tillgång till råmaterial, samt försämra skogsbrukets lönsamhet och nationalekonomin överlag. Regleringens inverkan beror ändå på hur omfattande framtida skyddsåtgärder blir samt på vilket sätt de implementeras.

I utredningen betonar man att EU:s styrmedel för skogspolitiken befinner sig i ett tidigt skede, och att implementeringen på nationell nivå fortfarande är i planeringsläge. Därför baseras de möjliga konsekvenserna på modeller och antaganden.

Dessutom står många av EU:s politiska strategier i konflikt med varandra. Politikens inverkan på olika sektorer, samhället i stort eller på världen utanför EU har i de flesta fall förblivit outredd. Därav existerar många osäkerhetsmoment.

Sedan december 2024 då von der Leyens andra EU-kommission inledde sitt arbete har dessutom fokus flyttat mot militärt försvar och konkurrenskraft, medan miljö- och klimatfrågorna fått en sekundär betydelse. Även detta kan få en inverkan.

Fyra rekommendationer

Trots osäkerheten framför forskarna fyra rekommendationer som kunde tillämpas inom politiken.

För det första borde styrmedel utvärderas systematiskt och även beakta ekonomin också då syftet inte är att reglera skogssektorn.

För det andra bör de samverkande effekterna av EU:s styrmedel på skogssektorn bedömas systematiskt när styrmedlen utarbetas.

För det tredje understryker man att de kortsiktiga, medellånga och långsiktiga effekterna av politiska åtgärder som rör skogar och deras användning kan variera, vilket bör beaktas.

Under den fjärde punkten framför man att EU:s skogspolitik bör vara förutsägbar och sammanhängande, så att aktörer förstår politikens konsekvenser och bättre kan planera sin verksamhet och göra investeringar.