EU:s avskogningsförordning trädde i kraft 29.6.2023 och efter en övergångsperiod på 18 månader implementeras förordningen från och med 30.12.2024. Enligt förordningen är syftet att ”minimera unionens bidrag till avskogning och skogsförstörelse världen över, och på så sätt bidra till en minskning av den globala avskogningen” samt att ”minska unionens bidrag till växthusgasutsläpp och global förlust av biologisk mångfald”. Detta uppnås genom att säkra att ingen produktion sker på mark där avskogning eller skogsförstörelse ägt rum efter 31.12.2020.
De råvaror som berörs av förordningen är oljepalm, soja, trä, nötkreatur, kakao, kaffe och gummi samt produkter som förädlats ur dessa, varav trä och nötkött berör primärproduktionen i Finland. Mjölkprodukter berörs dock inte av produktionen.
Den nya förordningen ersätter EU:s förordning om timmer som dock förblir i kraft fram till slutet av 2027 för att omfatta sådana produkter som producerats före avskogningsförordningen trädde i kraft.
Skogsklassificeringen och avskogningsbegreppet
För att förstå vilken inverkan avskogningsförordningen kommer att få i Finland krävs en genomgång av förordningens begreppsdefinitioner som förklarar dess teoretiska syfte. Skogsklassificeringen följer i stort sett FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation FAO:s Global Forest Resources Assessment (FRA). Skogstyperna här utgörs av urskog, naturligt föryngrad skog, planterad skog och skogsplantage.
Med skog avses enligt förordningen ett område på minst en halv hektar som inte är i urbant eller jordbruksbruk där det växer träd högre än fem meter. Urskog innebär att människan inte rubbat ekosystemet, medan naturligt föryngrad skog avser en skog som anlagts genom naturlig föryngring (se faktaruta).
Enligt Lukes tolkning av skogsklassificeringen skulle den enligt riksskogstaxeringen för Finlands del få följande arealer. Skogsarealen uppgår till 22,5 miljoner hektar varav planterad skog utgör 7,8 miljoner hektar. Plantagens omfattning är 29.000 hektar. Därutöver finns det 14,7 miljoner hektar naturligt föryngrad skog och 604.000 hektar urskog.
Med dessa begrepp i åtanke innebär avskogning att skog övergår i jordbruksanvändning, medan skogsförstörelse syftar på en strukturell process där skog omvandlas till planterad skog eller plantager.
Avskogningsfria råvaror och produkter
För att en produkt skall vara avskogningsfri krävs att råvarorna eller produkterna inte producerats på mark där det skett avskogning efter 2020, eller att skog som avverkats efter 2020 inte orsakat skogsförstörelse.
Avskogningsfria produkter är därmed sådana som orsakat varken avskogning eller skogsförstörelse från och med 2021. I Finland innebär avskogning i klarspråk att markanvändningen omvandlats från skog till ett jordbruksområde som används för betesmark för nötkreatur eller för byggande av en ladugård.
Förordningen omfattar inte allmän avskogning där marken omvandlas till bebyggelse, väg eller infrastruktur kopplad till energiproduktion. Den gäller inte heller om området röjs för odlingsmark eller betesmark för exempelvis hästar och får. Skogsförstörelse innebär konkret att en förändring av skogens tillstånd äger rum, exempelvis genom att urskog görs om till planterad skog.
Trots de någorlunda klara definitionerna råder ännu osäkerhet gällande vem som omfattas av den nya regleringen, och hur verksamhetsfältet kommer att förändras i praktiken.
Viktor Harvio är specialsakkunnig på jord- och skogsbruksministeriet och sekreterare för arbetsgruppen för nationellt genomförande av förordningen om avskogning som arbetar mellan augusti 2023 och september 2024 med den nationella implementeringen. Enligt honom är mycket gällande förordningen ännu oklart.
– Exakt hur förordningen inverkar på lantbruket och vem som kommer att betraktas som verksamhetsutövare med plikt att tillgodose tillbörlig aktsamhet är ännu inte helt klart. Tolkningarna diskuteras ännu inom EU medan vissa aspekter i EU-kommissionens anvisningar ännu klargörs.
Den centrala nyheten som förordningen hämtar med sig är just principen om ”tillbörlig aktsamhet” (due diligence). Förordningen stipulerar att de produkter som förs in på marknaden eller exporteras måste vara avskogningsfria samt även följa nationell lagstiftning.
Dessutom måste de omfattas av en förklaring om tillbörlig aktsamhet som i sig innefattar informationskrav, riskbedömning och riskreducering, och som måste ges av alla verksamhetsutövare inom skogs- och nötköttsbranschen.
För att kunna visa tillbörlig aktsamhet skall verksamhetsutövare inrätta och uppdatera ett system för tillbörlig aktsamhet. Systemet består av förfaranden och åtgärder som säkerställer att produkterna överensstämmer med förordningen.
Både produkter och länder riskbedöms
Till informationskraven inom förklaringen om tillbörlig aktsamhet hör bland annat en beskrivning av produkten och dess kvantitet samt produktionslandet och i vissa fall landets specifika del. Samt tillräcklig information om att produkten eller råvaran i fråga verkligen är avskogningsfri.
– För att kunna spåra råvaran eller produkten finns dessutom krav om geolokalisering för de markområden produktionen skett på med tillhörande datum. Gällande nötköttsproduktion skall kedjans alla anläggningar finnas i geolokaliseringsuppgifterna, berättar Harvio.
Riskbedömningen och riskreduceringen går ut på att verksamhetsutövaren gör en riskbedömning för att klargöra om det finns en risk för att produkterna inte uppfyller kraven. Om riskbedömningen inte kan påvisa att risken är antingen icke-existerande eller försumbar får produkterna inte släppas på marknaden.
Till kriterierna för bedömningen hör bland annat förekomsten av skog i landet, förekomsten av urfolk, förekomsten av avskogning och skogsförstörelse, korruptionsnivån, leveranskedjans komplexitet och risk för kringgående av förordningen.
Därtill måste verksamhetsutövaren beakta produktionslandets riskklassificering. Denna klassificering kan antingen vara hög, låg eller normal. Sedan förordningen trädde i kraft har samtliga länder tilldelats en normal risknivå, men kommissionen kommer att göra om klassificeringen.
– I slutet av året vet vi hur länderna placerar sig. Målsättningen är att Finland är ett lågriskland. Riskklassificeringen kommer att bygga på olika kriterier: hur mycket avskogning och skogsförstörelse som sker, nationell lagstiftning, hur mycket jordbruksmark som röjs upp samt hur produktionstrenden ser ut för de listade råvarorna.
Förklaringen om tillbörlig aktsamhet görs elektroniskt på kommissionens TRACES-plattform. Detta måste göras innan en råvara eller produkt släpps på marknaden eller exporteras. Inom landet skall detta göras i och med produktionen eller förädlingsprocessen.
Vem är verksamhetsutövare?
Frågan om vilka aktörer som kommer att klassificeras som verksamhetsutövare och därmed omfattas av principen om tillbörlig aktsamhet är ännu öppet eftersom frågan ännu diskuteras inom EU. Dessutom fortgår den nationella arbetsgruppens arbete fortfarande.
– Produkter kan uppfattas släppas på marknaden första gången på olika sätt. På jordbrukssidan är tjänstemannakårens tolkning den att jordbrukaren huvudsakligen inte är en verksamhetsutövare. Gällande direktförsäljning och gårdsförsäljning kan producenten tolkas vara den som placerar produkten på marknaden och därmed vara verksamhetsutövare. konstaterar Harvio.
Enligt senaste information från jord- och skogsbruksministeriet är det i regel slakterierna som kommer att betraktas som verksamhetsutövare. På skogssidan räknas skogsägaren som utövare vid leveransaffärer och virkesleveranser till fabriken, medan virkesköparen är utövare vid rotaffärer.
Skogsvårdsföreningarnas roll här är ännu oklar. Detta är huvudlinjerna, men hur de skall tillämpas diskuteras fortfarande.
– Om man får en verksamhetsutövarroll måste man följa tillbörlig aktsamhet. Verksamhetsutövaren måste då antingen själv göra förklaringarna för tillbörlig aktsamhet i TRACES-systemet eller sköta ärendet genom ett ombud. Detta måste göras innan produkterna placeras på marknaden.
Skogs- och sågindustrin har redan lyft fram många frågor gällande förordningens inverkan på skogsägarens verksamhet. De poängterar att skogsägarstrukturen och den nationella regleringen passar illa ihop med förordningen.
Kravet på geolokalisering betyder att virkets ursprung skall kunna spåras längs hela värdekedjan vilket riskerar skapa administrativa eller ekonomiska problem främst för mindre självaktiva skogsägare. Dessutom menar man att nuvarande anmälan om användning av skog redan täcker det väsentliga i förordningen och att en funktion borde skapas där en sådan anmälan automatiskt även skapar förklaringen för tillbörlig aktsamhet.
Harvio säger att detta är en möjlighet som håller på att utredas.
– Anmälan om användning av skog stöder avskogningsförordningens laglighetskrav, och det finns en möjlighet att utnyttja det nuvarande systemet. Certifiering kan utgöra en del av systemet och stöda den tillbörliga aktsamheten.
Avskogningsförordningens definitioner
• Skog: ”ett markområde som omfattar mer än 0,5 hektar med träd som är högre än fem meter och ett krontak som täcker mer än 10 procent av ytan, eller med träd som kan uppnå dessa tröskelvärden på platsen, utom mark som övervägande används i jordbruk eller som urban mark”.
• Urskog: ”naturligt föryngrad skog med inhemska trädarter, där det inte finns några klart synliga tecken på mänsklig aktivitet och där de ekologiska processerna inte störts i betydande utsträckning”.
• Naturligt föryngrad skog: ”skog som till övervägande del består av träd och som anlagts genom naturlig föryngring”.
• Avskogning: ”omvandling av skog till jordbruksanvändning, oberoende av om omvandlingen är orsakad av människan eller inte”.
• Skogsförstörelse: ”strukturella ändringar av krontäckning i form av omvandling av urskog eller naturligt föryngrad skog till skogsplantager eller till annan träd- och buskmark, eller urskog till planterad skog”.
Hur berörs nötsektorn?
I förordningen definieras avskogning som omvandling av skog till jordbruksmark, inklusive för ”uppfödning av boskap”. I praktiken innebär skrivelserna att kött från nötkreatur som betar på avskogningsområden inte får släppas ut på marknaden. Det vill säga områden där skog röjts för jordbruksmark efter 2020.
Förordningen inverkar dock inte på foderproduktionen. Därmed går det att odla vall på avskogningsområden, men nötkreaturen får inte beta här.
Enligt förordningen utgör nötkreaturet en råvara, och alla former av produkter som förädlas ur råvaran omfattas av tillbörlig aktsamhet. Inom kedjan innebär detta att djurets livscykel dokumenteras genom olika geolokaliseringspunkter som behövs från varje gård som nötkreaturet har vuxit upp på. När djuren förs till slakteriet och blir köttprodukt ser slakteriet till att produkter förses med en förklaring om tillbörlig aktsamhet.
– Mjölkproduktionen kräver dock inga förklaringar. Men då mjölkkorna slaktas måste förordningen ändå tas i beaktande. Korna kan heller inte befinna sig på betesmark som orsakat avskogning, säger Harvio.
Ladugårdar kan ändå byggas
I september 2023 meddelade jord- och skogsbruksministeriet efter en granskning av bygginvesteringar inom nötkreaturssektorn att de inte kunnat hitta några byggen som orsakat avskogning. Om sådana skulle hittas senare föreslår ministeriet för EU-kommissionen att dessa lantbrukare skall ersättas för möjliga skador som tillämpningen av förordningen förorsakat.
Jord- och skogsbruksminister Sari Essayah framförde då även att investeringar vid nötkreatursgårdar kan fortsätta.
– Kommissionens riktlinjer har ännu inte kommit, men förordningen måste tas i beaktande i fortsättningen. Vill man nu under övergångsperioden vara på den säkra sidan gällande investeringar så gäller det att göra dem på mark som inte kan ses som skog, säger Harvio.
I Livsmedelsverkets anvisningar för ansökan om investeringsstöd för ladugårdar fastlås redan nu att byggaren bör se till att byggplatsen inte orsakar avskogning, samt att denne bör lämna in en försäkran om tillbörlig aktsamhet i enlighet med förordningen. NTM-centralerna kommer i fortsättningen även att identifiera sådana byggprojekt som möjligtvis kunde uppfattas bidra till avskogning och meddela stödansökarna om detta.
Skogsbeten och naturvård
Ett annat osäkerhetsmoment gäller förordningens inverkan på naturvårdsåtgärder. I juni 2023 meddelade jord- och skogsbruksministeriet att avskogningsförordningen inte hindrar att nya miljövårdsavtal för skogsbeten och öppna naturbeten ingås. Restaurering av skogsbeten och röjning till trädfri betesmark tolkas dock möjligtvis som avskogning, likaså skog som efter 2020 genom iståndsättningsröjning gjorts till naturängar.
På skogsbeten kan betet fortgå, och enskilda träd och buskar kan avlägsnas, men om en skogbevuxen gammal åker röjs upp till naturbete är tolkningen ännu okänd. På gårdsnivå står förordningen dessutom i konflikt med djurvälfärdsregler och biodiversitetssträvanden.
Harvio säger att riktlinjerna här ännu inte är helt klara.
– Som tumregel tolkar vi det som så att så länge man inte hugger ner alla träd så att endast betesmark återstår så är åtgärderna inte i konflikt med förordningen. Det är dock ännu oklart hur restaurerings- och biodiversitetsåtgärder påverkas av förordningen.
Myndighetsarbetet kommer att fortsätta fram till hösten. Arbetsgruppen för den nationella beredningen arbetar med lagberedningsarbetet fram till september, och enligt Harvio är planen att ett lagförslag skall överlämnas till riksdagen kort efter detta.
– Det utkast vi utarbetar kommer att sändas på utlåtanderunda under sommaren. På hösten är det meningen att lagförslaget går till riksdagen.